Decizia nr. 5441/2013
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal
Ședința publică de la 28 mai 2013
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A.N. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurentei, a solicitat anularea Deciziei nr. 40 din 16 septembrie 2011 emisă de Consiliul Concurenței ca fiind netemeinică și nelegală și, totodată, suspendarea executării deciziei până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cererii principale.
În motivarea acțiunii, reclamanta a susținut că împotriva societății nu s-a formulat vreo plângere în sensul art. 34 lit. b), întrucât nu a restrâns, împiedicat sau denaturat concurența conform art. 5, 6, 9 și 15 din Legea nr. 21/1996, adică nu a existat vreo înțelegere între societăți, nu a folosit abuziv o poziție dominantă, nu este instituție publică pentru a delega atribuții în sensul restrângerii, împiedicării sau denaturării concurenței. A mai arătat că între reclamantă și Consiliul Concurenței nu există un contract de natură civilă sau comercială prin care să aibă obligația de a furniza date ce pot fi folosite, pentru că nu garantează nimeni, tocmai în înlăturarea de pe piață, acestea fiind practici abuzive.
În vederea analizării plângerilor conform art. 34 lit. b) în baza art. 35 alin. (1), inspectorii de concurență pot solicita informațiile și documentele care le sunt necesare întreprinderilor sau asociațiilor de întreprinderi împotriva cărora s-a formulat o plângere pentru că au restrâns, au împiedicat sau denaturat concurența, însă împotriva societății reclamante nu există o astfel de plângere înregistrată la Consiliul Concurenței.
A susținut, de asemenea, că amenda este vădit calculată la nivelul volumului de activitate a anului 2009 cu intenția de a atrage fonduri necuvenite. Or, reclamanta și-a îndeplinit obligația fiscală de a depune bilanțul pentru anul 2010.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Consiliul Concurenței a solicitat respingerea acțiunii, ca fiind neîntemeiată, arătând că prin Ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 69/2009 s-a dispus declanșarea unei investigații utile pentru cunoașterea pieței pieselor de schimb pentru automobile, în temeiul prevederilor art. 26 lit. g) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată și că, în cadrul acestei investigații, au fost transmise chestionare întreprinderilor implicate în sectorul auto, printre care și societății A.N. SRL, selectată în calitatea sa de comerciant de autoturisme și autovehicule ușoare.
Astfel, prin adresa Consiliului Concurenței nr. RG-2203 din 9 februarie 2011, au fost solicitate informații și documente SC A.N. SRL, în temeiul art. 35 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, stabilindu-se ca termen de răspuns data de 16 martie 2011 (20 de zile lucrătoare de la primire). Deși adresa Consiliului Concurenței, comunicată prin poștă, a fost primită de societate în data de 15 februarie 2011, așa cum reiese din confirmarea de primire remisă Consiliului Concurenței, reclamanta nu a transmis niciun răspuns la solicitarea de informații și documente adresată de autoritatea de concurență. Prin urmare, Consiliul Concurenței a transmis societății atât o scrisoare de revenire (cu nr. 481/AM din 12 aprilie 2011), în care s-a indicat ca termen de răspuns data de 22 aprilie 2011, cât și un email în data de 13 aprilie 2011.
Deși, în data de 14 aprilie 2011 A.N., prin Directorul General, a răspuns la email solicitând transmiterea în format electronic al chestionarului, aceasta fiind retransmisă în aceeași zi, societatea nu a răspuns solicitărilor.
Prin adresa nr. 811/AF din 8 iulie 2011, Consiliul Concurenței a solicitat A.N. punctul de vedere cu privire la fapta sa, atât prin poștă, cât și prin email, în baza art. 6 alin. (1) din Regulamentul privind constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor de către Consiliul Concurenței.
Potrivit art. 50 lit. b) din Legea concurenței, nefurnizarea informațiilor și documentelor solicitate în baza art. 35 alin. (1) lit. a) din același act normativ constituie contravenție și se sancționează cu amendă de la 0,1% la 1% din cifra de afaceri totală realizată de către contravenient în anul financiar anterior sancționării.
În consecință, A.N. a fost sancționată de Consiliul Concurenței, în temeiul art. 50 din Legea concurenței, cu amendă în valoare de 38.960 RON, reprezentând 0,6% din cifra de afaceri totală a acestei întreprinderi pe anul financiar 2009.
Pârâta a învederat faptul că investigațiile privind un anumit sector economic sunt deschise de autoritatea de concurență în temeiul art. 26 alin. (1) lit. g) din lege [art. 26 lit. g) la data declanșării investigației din prezenta cauză] și nu urmăresc constatarea și sancționarea săvârșirii de practici anticoncurențiale de către operatorii economici, ci analizarea mecanismelor de funcționare ale unei anumite piețe cu scopul de a identifica și corecta disfuncționalitățile de natură concurențială.
A mai precizat, de asemenea, faptul că investigațiile pe care le poate deschide Consiliul Concurenței la plângerea unei persoane fizice sau juridice sunt exclusiv investigațiile privind posibile încălcări ale Legii concurenței, respectiv investigațiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea concurenței, astfel cum rezultă din prevederile art. 34 lit. b) coroborate cu prevederile art. 40 din Legea concurenței.
Prin urmare, o investigație privind cunoașterea unui sector economic nu poate fi declanșată la plângerea unei întreprinderi, doar investigațiile privind săvârșirea unei posibile practici anticoncurențiale putând fi deschise de Consiliul Concurenței la plângerea unei persoane fizice sau juridice afectate în mod real și direct prin încălcarea normelor de concurență.
Referitor la faptul că sancțiunea aplicată este calculată la nivelul volumului de activitate al anului 2009 cu intenția de a atrage fonduri necuvenite, a arătat că autoritatea de concurență a solicitat Ministerului Finanțelor Publice informații referitoare la cifra de afaceri din bilanțul pe anul 2010, iar acesta a răspuns autorității printr-un email care arată că A.N. nu a depus bilanțul contabil aferent anului 2010.
Pârâta a menționat că Instrucțiunile Consiliului Concurenței din 2 septembrie 2010 privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute la art. 50 și 51 din Legea concurenței nr. 21/1996 transpun cele două criterii de individualizare prevăzute de art. 52 din lege într-o metodologie concretă de determinare a cuantumului amenzii.
Această metodologie se întemeiază pe fixarea unui nivel de bază al amenzii, determinat în funcție de gravitatea și durata faptei, care se va majora în cazul existenței circumstanțelor agravante sau se va reduce în cazul existenței circumstanțelor atenuante.
Consiliul Concurenței a aplicat în mod corect în decizia contestată Instrucțiunile sale în ceea ce privește criteriul gravității faptei, respectând intervalul de cuantum al sancțiunii pentru încălcările de gravitate mică (de la 0,1% până la 0,3% din cifra de afaceri totală) și motivând în actul de sancționare considerentele pentru care a aplicat pragul maxim din acest interval în cazul faptei săvârșite de reclamantă.
În ceea ce privește cererea de suspendare a executării deciziei atacate, a arătat că reclamanta nu motivează în niciun fel această cerere, limitându-se la o simpla solicitare.
Prin Sentința nr. 958 din data de 13 februarie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta SC A.N. SRL, a anulat în parte Decizia nr. 40/2011 emisă de pârât, respectiv pentru suma reprezentând diferența dintre amenda stabilită prin acest act și amenda ce urma a fi aplicată reclamantei în funcție de 0,6% din cifra de afaceri totală aferentă anului 2010. A respins în rest acțiunea privind anularea și a suspendat executarea deciziei atacate în privința diferenței menționată anterior până la soluționarea irevocabilă a cauzei.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele:
În conformitate cu dispozițiile art. 26 lit. g) din Legea nr. 21/1996, așa cum era aceasta în vigoare la data emiterii Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 69/2009, prin care a fost declanșată investigația incidentă în prezenta cauză, Consiliul Concurenței efectuează, din proprie inițiativă, investigații utile pentru cunoașterea pieței, scopul acestora fiind identificarea fenomenelor sau mecanismelor de piață ce pot avea caracter anticoncurențial.
Investigațiile pentru cunoașterea pieței sunt distincte, ca scop și procedură, de investigațiile pe care autoritatea de concurență le deschide în temeiul art. 26 alin. (1) lit. a) din lege, respectiv investigațiile declanșate pentru a se descoperi, proba și, dacă este cazul, sancționa săvârșirea de către întreprinderi a practicilor anticoncurențiale interzise de lege, având ca obiect sau ca efect restrângerea, împiedicarea ori denaturarea concurenței pe piața românească sau pe o parte a acesteia.
Astfel, obiectivul investigațiilor pentru cunoașterea pieței este obținerea de către autoritatea de concurență a datelor și informațiilor relevante pentru evaluarea, sub aspect concurențial, a unui anumit sector de activitate și nu acela de a sancționa încălcarea de către întreprinderi a regulilor de concurență statuate în Legea nr. 21/1996.
În conformitate cu prevederile art. 35 alin. (1) lit. a) din lege, în realizarea atribuțiilor conferite în baza acestei legi, inspectorii de concurență pot solicita întreprinderilor sau asociațiilor de întreprinderi informațiile și documentele care le sunt necesare, menționând temeiul legal, scopul, termenele, precum și sancțiunile prevăzute de Legea concurenței.
Nefurnizarea informațiilor și documentelor solicitate conform prevederilor art. 35 alin. (1) lit. a) constituie contravenția prevăzută la art. 50 lit. b) din lege și se sancționează prin aplicarea unei amenzi de la 0,1% până la 1% din cifra de afaceri totală a întreprinderii contraveniente din anul financiar anterior sancționării.
Prin urmare, instanța de fond a constatat că sunt neîntemeiate susținerile reclamantei, în sensul că decizia atacată nu a avut un temei legal, nefiind analizată implicarea reclamantei în cadrul unei activități posibil anticoncurențială, prevederile art. 34 lit. b) nefiind aplicate pe fondul acestora în Decizia contestată de A.N.
Astfel, societatea A.N. a fost sancționată de autoritatea de concurență datorită faptului că nu s-a conformat obligației prevăzute la art. 35 din Legea concurenței.
Curtea a constatat că prevederile art. 35 reglementează trei situații distincte în care inspectorii de concurență au puteri de investigare. Prima situație este cea de analiză a plângerilor potrivit art. 5, 6, 9 și 15, a doua situație privește notificările concentrărilor economice, iar cea de-a treia situație, la care se încadrează cazul dedus judecății, este art. 26 alin. (1).
Astfel, investigațiile privind un anumit sector economic sunt deschise de autoritatea de concurență în temeiul art. 26 alin. (1) lit. g) din lege [art. 26 lit. g) la data declanșării investigației din prezenta cauză] și nu urmăresc constatarea și sancționarea săvârșirii de practici anticoncurențiale de către operatorii economici, ci analizarea mecanismelor de funcționare ale unei anumite piețe cu scopul de a identifica și corecta disfuncționalitățile de natură concurențială.
De asemenea, prima instanță a reținut că investigațiile pe care le poate deschide Consiliul Concurenței la plângerea unei persoane fizice sau juridice sunt exclusiv investigațiile privind posibile încălcări ale Legii concurenței, respectiv investigațiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea concurenței, astfel cum rezultă din prevederile art. 34 lit. b) coroborate cu prevederile art. 40 din Legea concurenței.
Prin urmare, o investigație privind cunoașterea unui sector economic nu poate fi declanșată la plângerea unei întreprinderi, doar investigațiile privind săvârșirea unei posibile practici anticoncurențiale putând fi deschise de Consiliul Concurenței la plângerea unei persoane fizice sau juridice afectate în mod real și direct prin încălcarea normelor de concurență.
Astfel, judecătorul fondului a înlăturat criticile de nelegalitate invocate sub aceste aspecte în mod generic de către reclamantă la pct. 1, 2 și 3 din acțiune.
Cu privire la pct. al 4-lea din cuprinsul acțiunii introductive, Curtea a reținut că la emiterea deciziei atacate pârâtul a avut în vedere cifra de afaceri calculată pentru anul 2009, fiind aplicate în acest sens dispozițiile art. 511 din Legea nr. 21/1996, republicată, reținându-se imposibilitatea determinării în privința reclamantei a cifrei de afaceri pentru anul 2010, ca an financiar anterior sancționării reclamantei prin Decizia nr. 40/2011, interpretare determinată de comunicarea din partea Ministerului Finanțelor Publice, care a adus la cunoștința pârâtului faptul că reclamanta nu ar fi avut înregistrat pentru 2010 o cifră de afaceri.
Instanța de fond a reținut că principiul de calcul al cuantumului sancțiunii amenzii este cifra de afaceri totală realizată în anul financiar anterior sancționării, în cazul reclamantei anul 2010, fiind sancționată în anul 2011 (art. 50 și 51).
Excepțiile de la acest principiu sunt reglementate de art. 511 din același act normativ, acestea vizând strict ipotezele în care fie cifra de afaceri, realizată în anul financiar anterior sancționării, nu poate fi determinată, fie în cazul întreprinderii sau asociației de întreprinderi nou-înființate, care nu a înregistrat cifra de afaceri în anul anterior sancționării.
Raportând cele două situații de excepție la situația de fapt invocată de către reclamantă, prima instanță a constatat că în privința acesteia cifra de afaceri totală pentru anul 2010 putea fi determinată, astfel cum rezultă din analiza bilanțului la data de 31 decembrie 2010, iar acest bilanț a fost înregistrat la Ministerul Finanțelor Publice la data de 12 mai 2011, astfel cum atestă ștampila aplicată pe prima filă a bilanțului contabil, anterior emiterii deciziei atacată în prezenta cauză.
Prin urmare, a constatat că, în mod nelegal, pârâtul a aplicat dispoziția de excepție vizând aplicarea procentului de 0,6% stabilit circumstanțiat în cazul reclamantei raportat la cifra de afaceri aferentă anului fiscal 2009, fiind necesară pentru corecta sancționare a reclamantei raportarea la valoarea cifrei de afaceri astfel cum aceasta rezultă, a fost determinată și înregistrată la organele fiscale la 12 mai 2011 pentru anul fiscal 2010, prin aplicarea dispozițiilor art. 50 alin. (1), teza I, respectiv prin aplicarea principiului menționat anterior, iar nu a excepțiilor reglementate de art. 511 din același act normativ.
Curtea a reținut că pentru atingerea scopului preventiv-educativ al comportamentului reclamantei este necesară stabilirea cuantumului amenzii de 0,6% prin raportare la cifra de afaceri aferentă anului 2010, reflectând activitatea financiară actuală a acesteia și imediat anterioară reținerii încălcării dispozițiilor legale menționate mai sus, scop care nu poate fi atins prin sancționarea excesivă a reclamantei prin raportarea la o cifră de afaceri care nu corespunde rezultatelor financiare reale din 2010 obținute de către aceasta, ci unor rezultate obținute în anul 2009.
În ceea ce privește cererea privind suspendarea executării actului administrativ atacat, judecătorul fondului a apreciat că, raportat la considerentele expuse cu privire la legalitatea stabilirii amenzii în sarcina reclamantei, sunt întrunite în parte condițiile prevăzute de art. 14 – 15 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, sub aspectul cazului bine justificat, a reținut că, în raport de aspectele de nelegalitate constatate în privința stabilirii cuantumului amenzii în funcție de cifra de afaceri aferentă anului 2009, iar nu pentru 2010, există împrejurări de fapt și de drept care conduc la existența unei îndoieli serioase asupra legalității actului administrativ atacat.
Cu privire la paguba iminentă a constatat, de asemenea, că și această condiție este întrunită având în vedere cuantumul amenzii care se impune a fi recalculată în sarcina reclamantei, existând o diferență substanțială, care prin impunerea acesteia ar putea conduce la afectarea în sens negativ a activității sale, prin raportare și la indicatorii rezultați din bilanțul contabil și proporția amenzii în raport de veniturile anuale obținute pentru 2010, considerente care în temeiul art. 14 – 15 din Legea nr. 554/2004 conduc la admiterea în parte și a cererii de suspendare a deciziei atacate, exclusiv sub aspectul executării diferenței dintre amenda stabilită prin acest act și amenda ce urma a fi aplicată reclamantei în funcție de 0,6% din cifra de afaceri totală aferentă anului 2010, până la soluționarea irevocabilă a cauzei.
Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs reclamanta SC A.N. SRL, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivarea recursului formulat, recurenta-reclamantă a susținut în esență că prin sentința pronunțată, instanța de fond și-a depășit rolul activ, respectiv a acordat ceea ce nu s-a cerut întrucât prin acțiunea formulată nu s-a solicitat diminuarea cuantumului amenzii aplicate, instanța fiind învestită cu anularea Deciziei nr. 40 din 16 septembrie 2011 emisă de Consiliul Concurenței ca fiind nelegală și netemeinică și totodată să dispună suspendarea executării acesteia, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cererii principale.
În dezvoltarea motivelor de recurs invocate recurenta-reclamantă a susținut că nu a săvârșit fapte sau acte care să restrângă, să împiedice sau să denatureze concurența și că împotriva acesteia nu a fost formulată vreo plângere în sensul art. 34 lit. b) din Legea nr. 21/1996.
Totodată, recurenta a criticat modul de aplicare al amenzii, care a fost calculată eronat la nivelul volumului de activitate al anului 2009 deși aceasta și-a îndeplinit obligația fiscală de a depune bilanțul pentru anul 2010.
Consideră recurenta că prin diminuarea cuantumului sancțiunii aplicate, instanța de fond și-a depășit rolul activ, respectiv a acordat ceea ce nu s-a cerut, întrucât aceasta a fost învestită cu anularea amenzii aplicate și nu cu modificarea în parte a acesteia, astfel că a schimbat natura actului dedus judecății, fără a avea un temei legal pentru modificarea unei decizii a Consiliului Concurenței.
În drept au fost invocate dispozițiile art. 304 pct. 6 – 9 din C. proc. civ.
Intimatul Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea ca nefondat a recursului recurentei-reclamante SC A.N. SRL și menținerea ca legală și temeinică a hotărârii pronunțate de către instanța de fond.
Examinând sentința atacată în raport de criticile formulate, de dispozițiile legale incidente în cauză, cât și în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul formulat în cauză este nefondat, având în vedere considerentele expuse în continuare.
Contrar celor susținute de recurenta-reclamantă Înalta Curte constată că instanța de fond a examinat și soluționat cauza cu respectarea disponibilității în condițiile în care obiectul cererii de chemare în judecată l-a constituit anularea Deciziei Consiliului Concurenței nr. 40/2011, fără a se preciza dacă înțelege să solicite anularea totală sau parțială a actului dedus judecății, invocând mai multe motive de nelegalitate, ultimul vizând modul de calcul al amenzii aplicate, ceea ce nu ar fi putut atrage decât anularea parțială a actului administrativ atacat.
Întrucât instanța de fond a apreciat ca fiind întemeiată doar critica de nelegalitate referitoare la modul de calcul al amenzii aplicate, respectiv raportarea greșită la cifra de afaceri a anului 2009 în loc de cifra de afaceri aferentă anului 2010, a dispus anularea în parte a actului administrativ contestat, pentru diferența de amendă rezultată în urma raportării la cifra de afaceri realizată de recurenta-reclamantă în anul 2010.
Nu pot fi primite, întrucât sunt nefondate criticile recurentei privind schimbarea naturii juridice a actului dedus judecății ca urmare a depășirii rolului activ, prin acordarea a ceea ce nu s-a cerut, din examinarea sentinței atacate nerezultând schimbarea naturii deciziei Consiliului Concurenței și nici existența unor dubii cu privire la actul dedus judecății, instanța de fond făcând o justă apreciere a probelor administrate în cauză și a situației de fapt, prin raportare la temeiurile de drept invocate.
Potrivit prevederilor art. 35 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1996, în realizarea atribuțiilor conferite de lege, inspectorii de concurență pot solicita întreprinderilor sau asociaților de întreprinderi informații și documente care le sunt necesare, cu menținerea scopului, a temeiurilor precum și a sancțiunilor prevăzute de lege.
Nefurnizarea acestor informații sau documente solicitate, în temeiul menționat constituie contravenție prevăzută de art. 50 lit. b) din lege și se sancționează prin aplicarea unei amenzi de la 0,1% până la 1% din cifra de afaceri totală a întreprinderii contraveniente din anul financiar anterior sancționării.
În cauză, astfel cum în mod corect a reținut și instanța de fond prin sentința atacată, recurenta-reclamantă nu a fost sancționată pentru săvârșirea unei fapte anticoncurențiale ci datorită faptului că nu s-a conformat obligației prevăzute de dispozițiile art. 35 din Legea concurenței, respectiv nu a furnizat informațiile și documentele solicitate necesare efectuării de investigații pentru cunoașterea pieții, conform dispozițiilor art. 26 lit. g) din lege, scopul acestora fiind identificarea fenomenelor mecanismelor de piață, ce pot avea caracter anticoncurențial.
În ceea ce privește criticile recurentei-reclamante cu privire la modul de stabilire a cuantumului amenzii aplicate, instanța de control judiciar constată că în mod corect s-a reținut prin sentința atacată că în mod nelegal s-a stabilit prin raportare la cifra de afaceri aferentă anului 2009 și nu la cifra de afaceri totală realizată în anul anterior sancționării, respectiv anul 2010.
Conform dispozițiilor art. 50 și 51 din Legea nr. 21/1996 și în consecință a admis în parte acțiunea reclamantei dispunând anularea parțială a deciziei contestate, respectiv pentru suma reprezentând diferența dintre amenda stabilită prin acest act și amenda ce urma a fi aplicată, reprezentând 0,6% din cifra de afaceri totală, aferentă anului 2010.
Având în vedere toate aceste considerente de fapt și de drept, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 312 C. proc. civ., coroborat cu dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ, va respinge recursul formulat în cauză, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de SC A.N. SRL împotriva Sentinței nr. 958 din 13 februarie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată, în ședință publică, astăzi 28 mai 2013.