R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal
Ședința publică de la 27 septembrie 2012
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentința nr. 4939 din 07 decembrie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea prin care reclamanții Primarul sectorului 3 al Municipiului București și Consiliul Local al sectorului 3 al Municipiului București, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, solicitau anularea Deciziei nr. 58 din 13 noiembrie 2009, emisă de pârât.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele:
Prin Decizia nr. 58 din 13 noiembrie 2009 s-a constatat, în temeiul art. 26 lit. b) din Legea nr. 21/1996, republicată, încălcarea de către Consiliul General al Municipiului București, Primarul General al Municipiului București, Consiliile Locale ale sectoarelor 1-4 și 6 și Primarii sectoarelor 1-4 și 6 a dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, reclamanții, Consiliul Local al sectorului 3 și Primarul sectorului 3 București, pentru încheierea actului adițional nr. 17 din 20 octombrie 2004 care a prelungit durata contractului public de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare din 11 noiembrie 1999 pentru încă 5 ani, respectiv până la data de 25 octombrie 2009, stabilindu-se în sarcina reclamanților, ca măsuri de restabilire a mediului concurențial, în cazul în care optează pentru delegarea gestiunii serviciului public de salubrizare, să procedeze în acest sens în baza unei licitații publice, prin care să asigure transparența și egalitatea de tratament între agenții economici interesați să intre pe această piață.
Față de prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, se apreciază că fapta reținută de pârât în sarcina reclamanților, respectiv, încheierea actului adițional nr. 17 din 20 octombrie 2004 care a prelungit durata contractului public de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare din 11 noiembrie 1999 pentru încă 5 ani, respectiv până la data de 25 octombrie 2009, reprezintă o încălcare a acestor dispoziții, fiind de natură să împiedice concurența pe piața relevantă reprezentată de prestarea serviciilor de salubrizare, în contextul în care autoritățile publice locale au decis încheierea unui contract de delegare de gestiune, prelungirea automata a acestui contract cu același agent economic conducând la favorizarea acestuia în raport cu alți agenți economici care au ca obiect de activitate prestarea unor activități de salubrizare.
Susținerea potrivit căreia pârâtul a menținut raportul de investigație nerăspunzând principalei criticii aduse prin observațiile transmise Consiliului, anume aceea că autoritățile administrative organizate la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale Municipiului București nu mai pot fi subiecți activi ai încălcării art. 9 din Legea nr. 21/1996 și, drept urmare, nu mai pot fi sancționați potrivit acestei legi nu poate fi reținută.
Potrivit art. 9 din Legea nr. 21/1996, în forma în vigoare la momentul emiterii deciziei contestate, (1) Sunt interzise orice acțiuni ale organelor administrației publice centrale sau locale, având ca obiect sau putând avea ca efect restrângerea, împiedicarea sau denaturarea concurenței, în special: a) să ia decizii care limitează libertatea comerțului sau autonomia agenților economici, ce se exercită cu respectarea reglementărilor legale; b) să stabilească condiții discriminatorii pentru activitatea agenților economici.
(2) Dispozițiile alin. (1) nu fac obiectul aplicării excepției stabilite la art. 2 alin. (1) lit. b).
(3) În cazul în care organele administrației publice centrale sau locale nu se conformează deciziei Consiliului Concurenței, acesta are posibilitatea de a ataca acțiunea la Curtea de Apel București.
Aceste dispoziții erau în vigoare la data încheierii actului adițional nr. 17 din 20 octombrie 2004 care a prelungit durata contractului public de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare din 11 noiembrie 1999 pentru încă 5 ani, respectiv până la data de 25 octombrie 2009, iar din cuprinsul acestora rezultă că Primăria sectorului 3 București, putea fi considerată subiect activ al faptelor cu caracter concurențial reținute în sarcina acesteia.
Pe de altă parte, prin decizia contestată în ansamblul său se reține săvârșirea unor fapte anticoncurențiale atât de către Consiliul General al Municipiului București și Primarul General al Municipiului București, cât și de către Consiliile Locale și Primarii sectoarelor 1-4 și 6, ca autorități ale administrației publice locale al Municipiului București, faptele având o legătură între ele, iar actul adițional din 2004 prin care s-a prelungit durata contractului public de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare pentru încă 5 ani, a fost semnat de Consiliul Local al sectorului 3 și Primarul sectorului 3, astfel încât nu se poate susține că nu sunt subiecți activi ai faptei anticoncurențiale.
La data încheierii actului adițional reclamanții au avut competența înființării, organizării, gestionării și coordonării serviciului de salubrizare, iar faptul că Legea nr. 101/2006 a suferit modificări ulterior în sensul că atribuirea contractelor de delegare de gestiune serviciului de salubrizare și stabilirea procedurii de atribuire și a regimului juridic al contractelor de delegare de gestiune a serviciului de salubrizare ar reveni Consiliului General al Municipiului București, nu prezintă relevanță, întrucât, prin decizia contestată, Consiliul Concurenței a reținut încălcarea Legii concurenței de către autoritățile administrației publice locale din municipiul București în ansamblul lor, inclusiv de către reclamante, iar măsurile au fost stabilite în sarcina acestora, potrivit competențelor fiecăruia, în solidar cu Consiliului General al Municipiului București și Primarul General al Municipiului București, având în vedere specificul organizării autorităților administrației publice locale în Municipiul București.
Potrivit art. 2 din Legea nr. 101/2006, Legea serviciului de salubrizare a localităților, serviciul public de salubrizare a localităților face parte din sfera serviciilor comunitare de utilități publice și se desfășoară sub controlul, conducerea sau coordonarea autorităților administrației publice locale ori ale asociațiilor de dezvoltare intercomunitară, în scopul salubrizării localităților.
(2) Serviciul public de salubrizare a localităților, denumit în continuare serviciu de salubrizare, se organizează pentru satisfacerea nevoilor populației, ale instituțiilor publice și ale operatorilor economici de pe teritoriul respectivelor unități administrativ-teritoriale, ale sectoarelor municipiului București sau ale asociației de dezvoltare intercomunitară, după caz.
De asemenea, potrivit art. 5 alin. (1) și (2) autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale elaborează și aprobă strategiile locale cu privire la dezvoltarea și funcționarea pe termen mediu și lung a serviciului de salubrizare, ținând seama de prevederile legislației în vigoare, de documentațiile de urbanism, amenajarea teritoriului și protecția mediului, precum și de programele de dezvoltare economico-socială a unităților administrativ-teritoriale.
(2) Strategiile adoptate la nivelul unităților administrativ-teritoriale și al sectoarelor municipiului București vor urmări, în principal, următoarele obiective (…).
În sfârșit, potrivit art. 11 din același act normativ, gestiunea serviciului de salubrizare se realizează în condițiile Legii nr. 51/2006, prin următoarele modalități: a) gestiune directă; b) gestiune delegată.
(2) Alegerea modalității de gestiune a serviciului de salubrizare se face prin hotărâri ale autorităților deliberative ale unităților administrativ-teritoriale sau ale asociațiilor de dezvoltare intercomunitară, după caz, în conformitate cu strategiile și programele de salubrizare adoptate la nivelul fiecărei localități/sectoarelor municipiului București, precum și în conformitate cu prevederile Legii nr. 51/2006, cu modificările și completările ulterioare.
Prin urmare, dispozițiile legale incidente în materia dezvoltării și funcționării pe termen mediu și lung a serviciului de salubrizare respective a delegării de gestiune a acestui serviciu prevăd obligații în sarcina atât a Consiliului General al Municipiului București și Primăria Municipiului București, cât și a Consiliilor Locale și Primarilor de sectoare, astfel încât este mai puțin relevant cine are competența în momentul actual să adopte deciziile de delegare a serviciului de salubrizare și să încheie contractile, măsura fiind stabilită în solidar, așa cum s-a reținut.
Pe de altă parte, decizia nu aplică vreo sancțiune prevăzută de Legea nr. 21/1996, ci constată încălcarea art. 9 din acest act normative și stabilește măsuri în sarcina autorităților administrației publice locale pentru restabilirea mediului concurențial, nefiind vorba despre o obligație imposibil de executat, de vreme ce obligațiile urmează să se execute în solidar și cu Consiliul General al Municipiului București și Primăria Municipiului București.
Se mai susține de către reclamanți că decizia Consiliului Concurenței este nelegală din perspectiva prevederilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996, întrucât, la încheierea actului adițional nr. 17/2004 prin care a fost prelungit contractul privind achiziția serviciului de salubrizare din 09 noiembrie 1999, instituția a acționat în aplicarea și cu respectarea prevederilor legale în vigoare în momentul încheierii contractului.
Legislația în vigoare de la momentul încheierii actului adițional nu prevedea obligația prelungirii contractelor de delegare de gestiune cu aceiași operatori economici, aceasta fiind o decizie a autorităților publice deliberative, dimpotrivă legislația în vigoare prevedea obligativitatea organizării unor licitații; or, prin semnarea actului adițional nr. 17/2004, s-a ajuns la stabilirea unei durate excesive a contractului de delegare de gestiune a serviciului public de salubritate, ceea ce a însemnat o distorsionare a mediului concurențial, prin favorizarea operatorului cu care s-a încheiat inițial contractului și bararea accesului altor operatori care ar fi putut să efectueze acest serviciu în condiții economice și de calitate superioare.
Decizia stabilește și sancționează fapte anticoncurențiale întreprinse la nivelul anilor 2004, însă la acel moment art. 9 din Legea nr. 21/1996 era în vigoare, fiind în vigoare și O.G. nr. 87/2001, care prevedea la art. 14 alin. (5) că delegarea gestiunii acestor servicii se face prin licitație publică, art. 2 și 13 din O.U.G. nr. 60/2001, care impunea respectarea principiilor liberei concurențe, transparenței și tratamentului egal la atribuirea contractelor de delegare a gestiunii și stabilea că această operațiune se face prin licitație publică.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții, considerând-o netemeinică și nelegală.
În motivarea recursului, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se arată, în esență, că instanța de fond în mod greșit a reținut că au fost încălcate de către recurenții-reclamanți dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996 și că Primarul sectorului 3 al Municipiului București și Consiliul Local al sectorului 3 al Municipiului București pot fi subiecți activi ai încălcării prevederilor legale sus-menționate.
Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile invocate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.
Prin decizia nr. 58 din 13 noiembrie 2009 emisă de Consiliul Concurenței, s-a constatat, încălcarea de către mai multe autorități administrative locale, între care și recurenții, a dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată; în ce-i privește pe recurenți, s-a reținut că încheierea actului adițional nr. 17 din 20 octombrie 2004 care a prelungit durata contractului public de delegare a gestiunii serviciului de salubrizare din 11 noiembrie 1999 pentru încă 5 ani, respectiv până la data de 25 octombrie 2009, este greșită, stabilindu-se în sarcina acestora, ca măsuri de restabilire a mediului concurențial, în cazul în care optează pentru delegarea gestiunii serviciului public de salubrizare, să procedeze în acest sens în baza unei licitații publice, prin care să asigure transparența și egalitatea de tratament între agenții economici interesați să intre pe această piață.
Nu este întemeiată critica recurenților referitoare la greșita apreciere a instanței de fond cu privire la încălcarea de către aceștia a dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996.
Astfel, conform acestor dispoziții legale, în forma în vigoare la data emiterii deciziei contestate, „Sunt interzise orice acțiuni ale organelor administrației publice centrale sau locale, având ca obiect sau putând avea ca efect restrângerea, împiedicarea sau denaturarea concurenței, în special: a) să ia decizii care limitează libertatea comerțului sau autonomia agenților economici, ce se exercită cu respectarea reglementărilor legale; b) să stabilească condiții discriminatorii pentru activitatea agenților economici”.
De asemenea, la data încheierii de către autoritățile recurente a actului adițional nr. 17 din 20 octombrie 2004, erau în vigoare prevederile următoarelor acte normative:
– O.G. nr. 87/2001 privind serviciile publice de salubrizare a localităților, potrivit căreia „Delegarea gestiunii și concesionarea serviciilor publice de salubrizare către operatorii atestați se fac prin licitație publică, în conformitate cu prevederile regulamentului de delegare a serviciilor publice locale” [art. 14 alin. (5)] și „operațiunile de delegare (a gestiunii serviciilor publice de salubrizare – n.r.) se pot realiza numai prin licitație publică organizată în condițiile legii” art. 21 lit. e);
– O.U.G. nr. 60/2001 privind achizițiile publice, conform căreia „Principiile care stau la baza atribuirii contractului de achiziție publică sunt: a) libera concurență, respectiv asigurarea condițiilor pentru ca orice furnizor de produse, executant de lucrări sau prestator de servicii, indiferent de naționalitate, să aibă dreptul de a deveni, în condițiile legii, contractant” [art. 2 lit. a)];
– Legea serviciilor publice de gospodărie comunală nr. 326/2001, potrivit căreia „În exercitarea competenței și a responsabilității autoritățile administrației publice locale au următoarele obligații față de utilizatorii serviciilor publice de gospodărie comunală: a) delegarea gestiunii, respectiv gestiunea directă a serviciilor publice de gospodărie comunală, pe criterii de competitivitate și eficiență managerială” [art. 13 alin. (1) lit. a)].
Or, prin măsura prelungirii valabilității contractului de salubrizare în discuție, cu nerespectarea prevederilor legale referitoare la aplicarea principiului liberei concurențe în cadrul acestui domeniu de activitate, respectiv a obligativității procedurii licitației publice, menționate mai sus, au fost, evident, încălcate dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, acțiunea autorităților recurente reprezentând o intervenție a administrației publice locale, prin care are loc o denaturare a concurenței, în sensul prevederilor legale amintite.
Nici critica prin care se susține că autoritățile recurente, respectiv Primarul sectorului 3 al Municipiului București și Consiliul Local al sectorului 3 al Municipiului București, nu pot fi subiecți activi ai încălcării dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996 nu poate fi primită, întrucât, așa cum rezultă din prevederile legale citate mai sus, obligațiile referitoare la aplicarea, în domeniul de activitate supus discuției, a principiului liberei concurențe revin „autorităților administrației publice locale”, din această categorie făcând parte și autoritățile recurente, în raport cu dispozițiile art. 78 și 80 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, care sunt suficient de explicite și nu lasă loc de interpretare cu privire la acest aspect.
Înalta Curte reține, de asemenea, că în cauză, contrar susținerii recurentelor, nu sunt incidente dispozițiile cuprinse în teza finală a art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea concurenței nr. 21/1996.
Astfel, conform acestor prevederi legale, „Dispozițiile prezentei legi se aplică actelor și faptelor care au sau pot avea ca efect restrângerea, împiedicarea sau denaturarea concurenței săvârșite de (…) b) organele administrației publice centrale sau locale, în măsura în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin în operațiuni de piață, influențând direct sau indirect concurența, cu excepția situațiilor când asemenea măsuri sunt luate în aplicarea altor legi sau pentru apărarea unui interes public major.”
Excepția la care se referă teza finală a dispozițiilor legale citate vizează, așadar, două ipoteze: existența unei/unor legi care, prin norme exprese și pentru rațiuni explicite, să deroge de la aplicarea principiului liberei concurențe, pe de o parte, și existența unui interes public major, a cărui apărare să justifice decizia organelor administrației publice de influențare a concurenței, pe de altă parte.
Or, în cauză, autoritățile recurente nu au făcut dovada că au acționat în virtutea uneia dintre aceste ipoteze, care să justifice derogarea de la respectarea principiului liberei concurențe.
Pentru considerentele arătate, constatând că sentința atacată este temeinică și legală, nefiind incident nici unul din motivele prevăzute de art. 304 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a din același Cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamanții Primarul sectorului 3 al Municipiului București și Consiliul Local al sectorului 3 al Municipiului București împotriva sentinței nr. 4939 din 07 decembrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată, în ședință publică, astăzi 27 septembrie 2012.
