R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal
Şedinţa publică din data de 19 septembrie 2017
Asupra recursului de faţă;
Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul litigiului dedus judecăţii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 27 februarie 2014 sub nr. x/2/2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, anularea Deciziei nr. 51 din 18 decembrie 2013 emisă de Consiliul Concurenţei, exonerarea sa de plata amenzii şi suspendarea executării deciziei atacate până la pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile în prezenta cauză.
La data de 13 iunie 2014, reclamantul şi-a modificat cererea de chemare în judecată, solicitând, în principal, anularea deciziei de sancţionare ca fiind netemeinică şi nelegală şi, în consecinţă, exonerarea de plata amenzii, iar, în subsidiar, reindividualizarea sancţiunii cu aplicarea corectă a modului de calcul a cifrei de afaceri şi fără a se reţine circumstanţele agravante menţionate în decizia de sancţionare.
Totodată, s-a solicitat suspendarea executării deciziei atacate până la pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile în prezenta cauză şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin Sentinţa civilă nr. 2681 din 10 octombrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva Sentinţei civile nr. 2681 din 10 octombrie 2014 a declarat recurs în termen legal reclamantul A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., după cum urmează.
În mod greşit şi nemotivat prima instanţă a reţinut că sancţiunea şi circumstanţa agravantă constând în refuzul de a coopera au fost aplicate corect de intimat şi, pe cale de consecinţă, a respins în totalitate acţiunea recurentului.
În acest sens, se impune a se lua act de faptul că primei instanţe i-au fost indicate, filă cu filă, înscrisurile din documentaţia depusă de intimat din care rezultă că recurentul a avut o bună conduită pe parcursul investigaţiei şi a cooperat cu reprezentanţii intimatei.
Documentele relevante se regăsesc în Dosarul nr. 1 depus de intimat, Dosarul nr. 3, Dosarul nr. 4 şi Dosarul nr. 9.
Pe tot parcursul procedurii (2009 – 2013), recurentul a fost reprezentat, fie de avocat, fie de mandatar B., iar în anul 2013 nu a putut participa nemijlocit în cadrul procedurilor în faţa Consiliului Concurenţei, având în vedere imposibilitatea obiectivă în care s-a aflat.
Prima instanţă nu a analizat susţinerile şi documentele invocate de recurent, ci s-a mărginit să menţioneze că în mod corect a fost reţinută circumstanţa agravantă constând în refuzul de a coopera. Lipsa motivării în acest sens se încadrează în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
De asemenea, fără o analiză a motivelor de fapt şi de drept invocate de recurent, prima instanţă a menţionat că în mod corect a fost reţinută circumstanţa agravantă constând în caracterul continuat al faptei.
S-a arătat primei instanţe că termenul la care face referire alin. (3) al art. 15 din Legea nr. 21/1996 (varianta în vigoare la data preluării controlului a fost prevăzut prin pct. 126 şi 128 din Regulamentul din 29 septembrie 2004 privind autorizarea concentrărilor economice publicat în Monitorul Oficial nr. 280 din 31.03.2004.
Având în vedere că legea aplicabilă la momentul preluării controlului societăţii D. S.A. prevedea un termen expres pentru transmiterea notificării, în mod greşit s-a reţinut circumstanţa agravantă cu privire la caracterul continuat şi de durată a faptei, cu consecinţa aplicării unei sancţiuni ce a fost în mod nelegal majorată.
Circumstanţa agravantă privind durata şi caracterul continuat al faptei nu este compatibilă cu legea aplicabilă la momentul controlului.
În privinţa individualizării sancţiunii, a fost invocat principiul aplicării legii contravenţionale mai favorabile consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, pe considerentul că se impune o aplicare ultraactivă a legii vigoare la data săvârşirii faptei sancţionate, care conţine dispoziţii mai favorabile, cel mult în sensul sancţionării pentru nenotificarea concentrării economice în termenul de 30 de zile şi fără aplicarea circumstanţei agravante constând în caracterul continuat şi de durată al faptei.
Prima instanţă nu a analizat deloc nici aceste motive de fapt şi de drept, astfel că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
Mai mult, au fost ignorate normele legale invocate în susţinerea greşitei individualizări a sancţiunii, astfel că în cauză este incident şi motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
În concluzie, având în vedere actele dosarului, considerentele de fapt şi de drept expuse, recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, aşa cum a fost formulat.
4. Apărările intimatului Consiliul Concurenţei
Prin întâmpinarea înregistrată la instanţă la data de 18 martie 2015 s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, menţinerea Sentinţei civile nr. 2681 din 10 octombrie 2014 şi, pe cale de consecinţă, menţinerea ca legală şi temeinică a Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 51 din 18 decembrie 2013, invocându-se, în esenţă, următoarele argumente:
4.1 Prin recursul formulat se contestă sentinţa instanţei de fond doar în ceea ce priveşte soluţia dată criticilor referitoare la individualizarea sancţiunii aplicate prin Decizia nr. 51/2013, din perspectiva menţinerii de către instanţa de fond a amenzii în cuantum de 183.526 RON, care cuprinde două circumstanţe agravante:
– continuarea încălcării după declanşarea procedurii de către Consiliul Concurenţei şi
– refuzul de a coopera cu Consiliul Concurenţei.
La momentul dobândirii controlului asupra întreprinderii D. de către recurentul-reclamant erau în vigoare prevederile Legii concurenţei nr. 21/1996, republicată în anul 2005. Ulterior, la data de 5 august 2010, Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, a fost modificată şi completată cu prevederile O.U.G. nr. 75/2010, aprobată prin Legea nr. 149/2011.
Legea concurenţei în vigoare la momentul dobândirii controlului are relevanţă doar din perspectiva aprecierii îndeplinirii condiţiilor de prag prevăzute la art. 14. Din momentul în care se realizează o concentrare economică ce depăşeşte pragurile prevăzute la art. 14, având acelaşi nivel atât în anul 2008, cât şi la momentul constatării contravenţiei, este necesar ca autoritatea de concurenţă să realizeze o evaluare a impactului acestei operaţiuni asupra mediului concurenţial în care acţionează părţile implicate, înainte de punerea în aplicare a operaţiunii.
Potrivit prevederilor art. 15 alin. (6) din Legea concurenţei “este interzisă punerea în aplicare a unei operaţiuni de concentrare economică înainte de notificare şi înainte de a fi declarată compatibilă cu un mediu concurenţial normal, printr-o decizie adoptată de Consiliul Concurenţei potrivit prevederilor art. 46”.
Nenotificarea unei concentrări economice, potrivit prevederilor art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea concurenţei, înainte de punerea în aplicare a acesteia şi înainte de a fi declarată compatibilă cu un mediu concurenţial normal prin decizia Consiliului Concurenţei, constituie contravenţie şi se sancţionează conform prevederilor art. 51 alin. (1) lit. b) din Legea concurenţei.
Punerea în aplicare a unei operaţiuni de concentrare economică înainte de notificare şi înainte de a fi declarată compatibilă cu mediul concurenţial normal este o faptă continuă deoarece încălcarea obligaţiei legale de a nu implementa operaţiunea de concentrare economică realizată durează în timp: părţile la o concentrare economică au obligaţia de a nu pune în aplicare operaţiunea de concentrare economică în niciun moment din perioada anterioară autorizării acesteia prin decizie.
În speţa de faţă, momentul epuizării faptei îl constituie intervenţia autorităţii de concurenţă, respectiv data emiterii deciziei Consiliului Concurenţei. Acest aspect nu comportă discuţii cu privire la succesiunea în timp a normelor legale aplicabile, deoarece în cazul de faţă fapta investigată era incriminată şi la momentul naşterii obligaţiei de notificare, dar şi ulterior, la momentul epuizării contravenţiei, legea aplicabilă, fiind cea de la momentul săvârşirii/epuizării faptei, deci legea nouă.
În speţă, persoana care a dobândit controlul asupra întreprinderii D. este recurentul A., iar acesta, până la momentul finalizării investigaţiei, nu a notificat Consiliului Concurenţei operaţiunea de concentrare economică realizată, deşi i s-a adus la cunoştinţă obligaţia notificării, şi nu a dat curs solicitărilor de informaţii transmise de Consiliul Concurenţei.
4.2 În ceea ce priveşte circumstanţa agravantă constând în refuzul recurentului-reclamant de a colabora, instanţa de fond în mod temeinic şi legal a constatat reţinerea corectă a acestei circumstanţe, dată fiind necomunicarea informaţiilor solicitate expres de către autoritate, neputându-se afirma că soluţia instanţei ar fi nemotivată din acest punct de vedere.
Majoritatea informaţiilor utilizate în cadrul procedurii de investigaţie au fost obţinute din alte surse, respectiv direct de la întreprinderea D. (întreprinderea achiziţionată) şi întreprinderile membre ale grupului D., în condiţiile în care recurentulreclamant nu a completat formularul de notificare şi nu a dat curs solicitărilor de informaţii transmise de autoritatea de concurenţă. În acest context, pentru ca autoritatea să colecteze toate informaţiile necesare desfăşurării investigaţiei a fost necesar să adreseze multiple cereri de informaţii mai multor parteneri/întreprinderi atât din grupul achizitorului, cât şi al achiziţionarului şi a transmis numeroase adrese de revenire recurentului-reclamant, care nu a răspuns în termenele indicate de autoritate.
Or, unele informaţii (cum ar fi cele referitoare la grupul pe care îl controlează) puteau fi furnizate doar de acesta, întreprinderea pe care a achiziţionat-o necunoscând toate celelalte întreprinderi pe care le controlează achizitorul. Printr-un astfel de comportament, recurentul-reclamant a obstrucţionat cursul normal al procedurii de investigaţie, a îngreunat activitatea de obţinere şi analiză a datelor relevante autorităţii.
Furnizarea unor răspunsuri sporadice la cererile de informaţii ale Consiliului Concurenţei nu semnifică faptul că recurentul a colaborat cu autoritatea de concurenţă pe parcursul procedurii de investigaţie. Obligaţia de a colabora trebuie să fie continuă, pe tot parcursul procedurii, totală şi operativă, iar datele furnizate complete şi corecte, astfel încât procedura administrativă să se desfăşoare eficient.
4.3 În ceea ce priveşte circumstanţa agravantă constând în continuarea încălcării după declanşarea procedurii de către Consiliul Concurenţei, susţinerile recurentului nu pot fi primite, având în vedere că şi după declanşarea investigaţiei Consiliului Concurenţiei acesta a persistat în conduita contravenţională, operaţiunea de concentrare implementată nefiind notificată la Consiliul Concurenţei până la momentul emiterii Deciziei nr. 51/2003.
Recurentul-reclamant invocă în mod eronat prevederile Regulamentului privind autorizarea concentrărilor economice din 29 martie 2014 şi termenele de notificare prevăzute în aceasta, în speţă fiind aplicabile prevederile Regulamentului privind autorizarea concentrărilor economice din 5 august 2010, cu modificările şi completările ulterioare, deoarece fapta săvârşită este o faptă continuă, momentul epuizării acesteia fiind dat de intervenţia autorităţii de concurenţă prin Decizia nr. 451/2013. Având în vedere caracterul continuu al faptei şi epuizarea acesteia pe legea nouă, prin intervenţia autorităţii de concurenţă, nu se pune problema unei succesiuni de legi în timp şi, pe cale de consecinţă, nici incidenţa legii contravenţionale mai favorabile.
Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a apreciat că se impune menţinerea circumstanţei agravante constând în continuarea încălcării după declanşarea procedurii de către Consiliul Concurenţei, neputându-se constata incidenţa prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 9 din C. proc. civ., invocate de recurent.
5. În de aprilie 2015, recurentul a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat să fie înlăturate ca nefondate apărările intimatului şi să fie admis recursul aşa cum a fost formulat.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză
Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.
Reclamantul a supus controlului de legalitate, în condiţiile art. 55 alin. (5) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Decizia Plenului Consiliului Concurenţei nr. 51 din 18 decembrie 2013, prin care s-a dispus sancţionarea sa cu amendă în valoare de 183.256 RON pentru săvârşirea contravenţiei prevăzute de art. 51 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996.
Constatările autorităţii de concurenţă au vizat încălcarea prevederilor art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 21/1996 prin punerea în aplicare a operaţiunii de concentrare economică realizată prin dobândirea controlului unic direct asupra întreprinderii D. şi indirect asupra întreprinderilor controlate de aceasta, înainte de notificare şi înainte ca operaţiunea să fie declarată compatibilă cu mediul concurenţial normal de către Consiliul Concurenţei.
Pe calea acţiunii în anularea deciziei contestate au fost invocate patru motive de nelegalitate, respectiv: (i) încadrarea eronată a operaţiunii realizate drept concentrare economică, (ii) neîndeplinirea unor condiţii de formă necesare emiterii în mod valabil a deciziei, (iii) prescripţia dreptului de aplicare a sancţiunii contravenţionale şi (iv) evaluarea eronată a circumstanţelor agravante.
Astfel cum rezultă din considerentele hotărârii primei instanţe, au fost apreciate ca fiind neîntemeiate toate motivele de nelegalitate invocate, decizia contestată fiind menţinută atât sub aspectul existenţei contravenţiei, cât şi a individualizării sancţiunii aplicate.
Criticile formulate de recurent, circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8, au în vedere exclusiv individualizarea sancţiunii aplicate din perspectiva menţinerii celor două circumstanţe agravante, potrivit pct. (B) lit. b) şi c) din Instrucţiunile privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute de art. 51 din Legea concurenţei nr. 21/1996, cu modificările şi completările ulterioare, publicate în Monitorul Oficial nr. 638 din 10 septembrie 2010.
Se invocă de către recurent, pe de o parte, nemotivarea hotărârii primei instanţe, iar, pe de altă parte, greşita reţinere a circumstanţelor agravante prin raportare la natura contravenţiei săvârşite şi la înscrisurile relevante din documentaţia depusă la dosarul cauzei de către intimat.
Din analiza considerentelor hotărârii atacate se observă că prima instanţă a apreciat ca fiind corectă reţinerea celor două circumstanţe conform pct. (B) lit. b) şi c) din Instrucţiunile din 2010, respectiv “caracterul continuat al încălcării, câtă vreme obligaţia de a pune în aplicare operaţiunea de concentrare economică subzistă în timp, iar încălcările au continuat şi după declanşarea investigaţiei de către Consiliul Concurenţei şi refuzul de cooperare cu autoritatea de concurenţă în derularea investigaţiei, dată fiind necomunicarea informaţiilor solicitate expres de către autoritate”.
În ceea ce priveşte respectarea exigenţelor impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. şi art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, din studiul considerentelor hotărârii atacate, Înalta Curte constată că motivarea realizată de prima instanţă, deşi este una succintă, răspunde totuşi la argumentele principale expuse de reclamant, susceptibile să influenţeze decisiv rezultatul procedurii în cauză.
În acest sens, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a reţinut că obligaţia motivării hotărârii judecătoreşti este inerentă dreptului la un proces echitabil, însă aceasta nu impune un răspuns detaliat la fiecare argument.
În schimb, un mijloc hotărâtor pentru soluţia pronunţată presupune un răspuns specific şi explicit (Van de Hurk c. Olandei, 19 aprilie 1994; E. şi F. v. Spaniei, 9 decembrie 1994).
Prin urmare, nu se configurează o motivare insuficientă, echivalentă nemotivării hotărârii, care să facă imposibilă realizarea controlului judiciar şi care să determine casarea acesteia, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.
Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta “a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material”, susţinerile recurentului sunt de asemenea, neîntemeiate.
(i)Asupra circumstanţei agravante constând în continuarea încălcării după declanşarea procedurii de către Consiliul Concurenţei, potrivit pct. (B) lit. b) din Instrucţiunile din 2010
Reţinerea acestei circumstanţe agravante este grefată pe inderdicţia de ordin general instituită de art. 15 alin. (6) din Legea nr. 21/1996 potrivit căreia, acele concentrări economice care depăşesc pragurile valorice prevăzute de art. 14 din lege nu pot fi puse în aplicare înainte de notificare şi înainte de a fi declarate compatibile cu un mediu concurenţial normal.
Nenotificarea unei concentrări economice, potrivit prevederilor art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 21/1996, înainte de punerea în aplicare a acesteia şi înainte de a fi declarată compatibilă cu un mediu concurenţial normal prin decizie a Consiliului Concurenţei, este calificată drept contravenţie şi se sancţionează potrivit art. 15 alin. (1) lit. b) din acest act normativ.
În speţa de faţă, recurentul-reclamant, în calitate de persoană care a dobândit controlul asupra întreprinderii D., nu a notificat Consiliul Concurenţei operaţiunea de concentrare economică realizată, deşi i s-a adus la cunoştinţă existenţa aceste obligaţii prin adresa din 02 iulie 2009.
Fiind vorba de o situaţie în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp, contravenţia săvârşită este una continuă, momentul epuizării acesteia fiind reprezentat de intervenţia autorităţii de concurenţă, respectiv data emiterii deciziei Consiliului Concurenţei.
Pe cale de consecinţă, legea aplicabilă în cauză este legea în vigoare la data epuizării faptei contravenţionale şi nu la data dobândirii controlului asupra întreprinderii D. (anul 2007), cum în mod eronat pretinde recurentul.
Sunt incidente astfel, prevederile Legii concurenţei nr. 21/1996, republicată, astfel cum a fost modificată şi completată prin O.U.G. nr. 75/2010, aprobată prin Legea nr. 149/2011, precum şi Instrucţiunile privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 51 din Legea concurenţei nr. 21/1996, cu modificările şi completările ulterioare, publicate în M.Of. nr. 638 din 10 septembrie 2010.
Având în vedere că până la data finalizării investigaţiei nu a fost notificată Consiliului Concurenţei operaţiunea de concentrare economică, în mod corect s-a reţinut prin decizia contestată circumstanţa agravantă prevăzută la pct. (B) lit. b) din Instrucţiunile din 2010, susţinerile recurentului în această privinţă fiind neîntemeiate.
(ii) Asupra circumstanţei agravante constând în refuzul de a coopera cu Consiliului Concurenţei, potrivit pct. (B) lit. c) din Instrucţiunile din 2010
În evaluarea acestei circumstanţe agravante prezintă relevanţă perioada ulterioară declanşării procedurii de investigaţie în baza Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 426 din 4 mai 2012.
Contrar susţinerilor recurentului, din conţinutul Raportului de investigaţie şi din anexele la acesta rezultă că majoritatea informaţiilor utilizate de autoritatea de concurenţă au fost obţinute de la întreprinderea D. şi de la întreprinderile din D., precum şi din alte surse.
Or, în calitate de persoană care a dobândit controlul asupra întreprinderii D. şi căreia îi revenea, potrivit legii, obligaţia notificării Consiliului Concurenţei, recurentul era în măsură să cunoască cel mai bine informaţiile relevante aspectelor investigate.
Constatând că prin modalitatea în care recurentul a înţeles să răspundă solicitărilor de informaţii transmise de Consiliul Concurenţei a fost afectat cursul normal al procedurii de investigaţie, în mod corect s-a dat eficienţă prevederilor pct. (B) lit. c) din Instrucţiuni prin reţinerea în sarcina recurentului a circumstanţei agravante constând în refuzul de a coopera cu Consiliul Concurenţei.
În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., astfel că urmează să dispună, în temeiul art. 496 din acest act normativ, respingerea recursului, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul A. prin mandatar B. împotriva Sentinţei civile nr. 2681 din 10 octombrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 19 septembrie 2017.
